Materiales para el tema de democracia

Serie Artículos de Reflexión
Programa Sociedad Civil
Banco Mundial Lima


EL VALOR DE LA DEMOCRACIA
por AMARTYA SEN
No se puede juzgar si un país está preparado para la democracia, por el contrario es por medio de la democracia que un país se prepara para estarlo. Esto realmente significa un cambio trascendental.

Hace algún tiempo, en el verano de 1997, un importante diario japonés (Nihon Keizai Shimbun) me pidió identificar el suceso más importante del Siglo XX. Encontré en la pregunta un desafío al pensamiento: son tantas las cosas de gravedad que han sucedido en los últimos cien años. Los imperios europeos – principalmente el británico y el francés – que tanto dominio ejercieron durante el Siglo XIX habían llegado a su fin. Hemos sido testigos de dos guerras mundiales. Hemos visto surgir y caer al fascismo y el nazismo. Durante el siglo también aparece el comunismo que luego cae en forma mixta (como en el caso de la antigua Unión Soviética) y sufre una transformación radical (como en el caso de China). Presenciamos igualmente el viraje de un dominio económico por parte de occidente hacia un nuevo equilibrio económico que muestra mayor dominio por parte de Japón y de Asia Oriental y Asia Meridional. Aún cuando dicha región confronta actualmente algunos problemas económicos y financieros, esto no anula el cambio evidente en el equilibrio de la economía mundial que ha requerido muchas décadas (en el caso de Japón, casi todo el Siglo). No faltan eventos principales donde mirar.

Pero terminé diciendo que el suceso más importante de este Siglo es el surgimiento de la democracia. Por cierto, en un futuro distante cuando la gente vuelva la vista hacia los acontecimientos de este Siglo, les será difícil, creo yo, no aceptar la preeminencia de la emergencia de la democracia como el suceso más notable de este tiempo.

Esto no significa negar que la democracia ha evolucionado en forma gradual durante un periodo bastante prolongado, y progresado en muchas formas: desde los primeros métodos griegos teorizantes y efímeros (y otros primeros escritos sobre gobierno político y civil en diversas sociedades) hasta la Carta Magna de 1215, la revolución francesa y la revolución americana en el Siglo XVIII, y la propagación del derecho político adulto en Europa y América del Norte en el Siglo XIX. Pero es recién en el Siglo XX cuando la idea de la democracia se establece como la forma “normal” de gobierno a la que tiene derecho un país –ya sea en Europa, América, Asia o Africa. No tenemos que establecer nuevamente, cada vez, si este ú otro país (Sudafrica, Chile, el Congo o Cambodia) está “listo” para la democracia (el tipo de pregunta que prevalecía en los discursos del Siglo XIX; en la actualidad eso se da por sentado. Por cierto, es apropiado afirmar en esta reunión en Seul, que la total emergencia de la democracia en la República de Corea (incluyendo los poderosos compromisos pro democráticos afirmados por el liderazgo visionario del Presidente Kim Dae-jung) es por sí mismo un excelente ejemplo de un paso hacia la consolidación de la democracia en el mundo contemporáneo.

Antiguamente, solían producirse extensos debates acerca de sí un país ú otro estaba ó no “listo para la democracia” (por ejemplo, los británicos discutían sobre esto constantemente para denegar la independencia a la India). Todo eso ha cambiado solamente en tiempos recientes al reconocer que el tema en sí estaba mal orientado: que no se puede juzgar si un país está preparado para la democracia, por el contrario es por medio de la democracia que un país se prepara para estarlo. Esto realmente significa un cambio trascendental.

Democracia y Desarrollo
Quiero tratar aquí el significado del tema de la democracia como elemento de desarrollo – ciertamente como una parte integral de buena sociedad en el mundo contemporáneo. Debo decir que la democracia contribuye de tres maneras definitivamente positivas. Primeramente, enriquece la vida de las personas a través de una mayor libertad (incluyendo los derechos políticos y civiles). Segundo, proporciona a los gobernantes los incentivos políticos para responder positivamente a las necesidades y demandas de su pueblo. En tercer lugar, el proceso de diálogos y debates abiertos que la democracia permite y alienta, contribuyen al establecimiento de valores y prioridades, y esta función constructiva de la democracia puede ser de suma importancia tanto para la equidad y la justicia como para la eficiencia.
Igualmente, los mercados cumplen un papel principal en el proceso de desarrollo – función que ha sido muy debatida y aplaudida durante las últimas décadas. El mundo se ha beneficiado ampliamente con el aumento de la productividad y la prosperidad lograda por el mecanismo de mercado. Las ventajas económicas del uso de los mercados, que Adam Smith presentaba con claridad excepcional hace más de doscientos años, no tiene que ser recientemente aceptada en el mundo contemporáneo. Ellas forman parte del entendido estándar que genera el análisis económico, y la lección ha sido ampliamente reconocida.
Sin embargo, mientras que la democracia es importante, - ciertamente fundamental– para el desarrollo y la justicia social, el éxito de la democracia depende no solamente de las formas institucionales que se adoptan (siendo estas importantes) sino también de la fuerza con la cual es practicada. Las oportunidades creadas por los derechos políticos y civiles tienen que ser captadas y usadas de acuerdo a nuestro entender de la equidad y la justicia. El funcionamiento de la democracia depende en gran parte de su función constructiva, por cuanto sus logros dependen de las acciones de los ciudadanos, influenciadas por valores y normas. El éxito de la democracia está vinculado esencialmente al surgimiento, sostenimiento y fortalecimiento de valores que permitan que la práctica responsable de la democracia sea efectiva y consecuente.

La difícil función de la Democracia
¿Qué es exactamente la Democracia? No debemos identificar la democracia solamente como una función de las mayorías. La Democracia tiene demandas complejas, que ciertamente incluyen votación y respeto a los resultados electorales, pero se requiere también protección a las libertades, respeto a los derechos legales y la garantía al libre debate y la difusión sin censura de noticias y comentarios.
Ciertamente, hasta las elecciones pueden ser seriamente defectuosas si se llevan cabo sin haber dado a las diferentes corrientes la oportunidad adecuada para presentar sus opiniones, o si se restringe la libertad del electorado para obtener noticias y considerar las opiniones de los competidores en la justa electoral. El sistema democrático es exigente y no se trata solamente de una condición mecánica (como mandato mayoritario) vista en forma aislada.
Al evaluar la función de la democracia tenemos también que examinar el reclamo de algunos comentaristas en el sentido que los sistemas que no son democráticos resultan mejores en lo que se refiere al logro del desarrollo económico. Esta creencia es denominada algunas veces como “hipótesis de Lee” por ser el punto de vista presentada por Lee Kuan Yew, el destacado líder y ex presidente de Singapur. El tiene ciertamente razón por cuanto en algunos Estados relativamente disciplinarios (tales como en la pre democrática Corea del Sur, su propio país Singapur, y la post reforma en China) las tasas de crecimiento económico han sido más rápidas que en otros países menos autoritarios (incluyendo Costa Rica, Jamaica o India).
Pero no se puede establecer este tipo de relación general sobre la base de una evidencia selectiva con propósito determinado. Por ejemplo, él no puede tomar realmente el alto crecimiento económico habido en Singapur o en China en Asia como una “prueba definitiva” de que el autoritarismo se desempeña mejor en la promoción del crecimiento económico – que sería como que nosotros llegáramos a la conclusión opuesta sobre la base del hecho que el mejor record de crecimiento económico en Africa (por cierto, uno de los mejores récords de crecimiento económico a nivel mundial) puede observarse en Botswana, que por muchas décadas viene siendo el oasis de la democracia en el continente africano. Se requiere un mayor número de estudios empíricos sistemáticos para seleccionar los argumentos y contra argumentos.
No existe de hecho una evidencia general convincente de que el gobierno autoritario y la supresión de los derechos políticos y civiles sea realmente de beneficio para la promoción del desarrollo económico, aun si se tratara de identificar el desarrollo meramente como crecimiento económico (algo que no se debe hacer). Ciertamente, el cuadro estadístico general no nos permite dicha inducción. Los estudios empíricos sistemáticos basados en comparaciones entre países (por ejemplo los estudios hechos por Robert Barro o por Adam Przeworski) contradicen firmemente la tesis de ningún conflicto general entre los derechos políticos y el desempeño económico. Considerando todos los estudios comparativos que existen actualmente, la hipótesis de que no existe relación entre el crecimiento económico y la democracia –cualquiera sea la dirección- permanece extremadamente plausible. Por cuanto la democracia y la libertad política tienen importancia propia, el caso para ellos continua siendo por lo tanto impecable.

Democracia y seguridad
Debemos mirar mas allá de los estrechos confines del crecimiento económico y analizar las amplias demandas del desarrollo económico, incluyendo la necesidad de la seguridad económica y social. En ese contexto, por un lado se debe examinar el vínculo entre los derechos políticos y civiles, y por el otro lado, la prevención de los desastres económicos. Los derechos civiles y políticos ofrecen a las personas la oportunidad de dar forzosamente atención a las necesidades generales y solicitar la debida atención pública. La respuesta del gobierno ante el agudo sufrimiento del pueblo depende a menudo de la presión existente. El ejercicio de los derechos políticos (a través del voto, la protesta, la crítica etc.) puede marcar una verdadera diferencia en los incentivos políticos que operan en un gobierno autoritario.
Yo siempre he mencionado el hecho notable que en la terrible historia de casos de hambruna que han asolado al mundo, ningún caso importante se ha presentado en un país independiente y democrático con una prensa relativamente libre. No existen excepciones a esta regla, aún cuando tengamos que ver la actual hambruna en Sudán o Corea del Norte, o las más recientes en Etiopía, Somalia o en otros regímenes dictatoriales en la Unión Soviética en 1930 o en China en 1958-61 con el fracaso de la Gran Marcha, y más antes aún los casos de hambruna en Irlanda o India bajo el dominio extranjero. Es notable igualmente que en China, que se encontraba de todos modos en mejores condiciones económicas que India, haya podido ocurrir el mayor caso de hambruna en la historia donde fallecieron más de tres millones de seres humanos, y que las erradas políticas gubernamentales continuaran sin ser corregidas por tres años más mientras que cada año morían millones y millones de personas.
Hay importantes lecciones en todo esto. Muchos tecnócratas en el campo económico recomiendan el uso de incentivos económicos (que los proporciona el sistema de mercado) ignorando mientras tanto los incentivos políticos (que los sistemas democráticos podrían garantizar). Sin embargo, el hecho de ignorar los incentivos políticos y concentrarse únicamente en los incentivos económicos es optar por el establecimiento de un desequilibrio profundo de las reglas básicas. Igualmente, la seguridad que proporciona la democracia puede no ser muy extrañada cuando un país tiene la suerte de no tener que confrontar una calamidad seria y todo marcha sin problemas.

La Democracia y el papel de la oposición
Quiero referirme ahora a un aspecto que ya mencioné anteriormente. Los logros de la democracia dependen no solamente de la adopción y cumplimiento de reglas y procedimientos, sino también de la forma como los ciudadanos saben aprovechar las oportunidades. Fidel Valdez Ramos, ex presidente de Filipinas, ha expuesto este asunto con gran claridad en el discurso que pronunció en noviembre último en la Universidad Nacional de Australia:
“ bajo un gobierno dictatorial, las personas no
necesitan pensar, ni elegir, ni tomar decisiones ni dar su consentimiento. Todo lo que tienen que hacer es simplemente seguir. Esta ha sido una amarga lección aprendida de la experiencia política de Filipinas de no hace muchos años atrás. Por contraste, una democracia no puede sobrevivir sin virtud cívica…
El reto político para los pueblos del mundo actual no es solamente de reemplazar los regímenes autoritarios por regímenes democráticos. Mas allá está el hacer que la democracia funcione para la gente sencilla.”

Y es que la democracia crea esta oportunidad que se relaciona tanto a su “importancia instrumental” como a su “función constructiva”, de la cual ya hemos hablado más antes. Pero la fuerza con la que se toman estas oportunidades depende de una variedad de factores, incluyendo el vigor de las políticas multi-partidarias así como el dinamismo de la formación de valores. Por ejemplo, en India la prioridad de prevenir la inanición y la hambruna estaba totalmente dada al momento de adquirir la independencia (tal como sucedió en Irlanda, con su propia experiencia de casos de hambruna durante el dominio británico).
Hubo gran efectividad en el activismo de los participantes políticos para la prevención de la hambruna y en la condena directa a los gobiernos por la inanición declarada, y la rapidez y fuerza de este proceso hizo que la prevención de dichas calamidades fuera una prioridad ineludible para todos los gobiernos. Sin embargo, los sucesivos partidos de oposición han sido mas o menos dóciles en no condenar el analfabetismo extremo o la desnutrición existente aunque no extrema pero bastante seria (especialmente entre la población infantil) o la culminación aún pendiente de programas de reforma de tierras legislados desde hace tiempo. La docilidad de la oposición ha permitido que los sucesivos gobiernos hayan dejado atrás negligentemente estos asuntos vitales para las políticas públicas.

Democracia con visión
He tratado de presentar brevemente la función de la democracia en el mundo contemporáneo, fundamentando que el desarrollo y fortalecimiento de un sistema democrático es un componente básico para el proceso de desarrollo. La importancia de la democracia, he dicho, radica en tres virtudes definidas: (1) su importancia intrínseca, (2) sus contribuciones instrumentales, y (3) su papel constructivo para la creación de valores y normas. Ninguna evaluación de una forma democrática de gobierno puede ser completa sin considerar cada una de estas virtudes.
Sin embargo, si bien es cierto que debemos reconocer la importancia de las instituciones democráticas, no se les puede considerar como instrumentos mecánicos para el desarrollo. Su uso está condicionado a nuestros valores y prioridades, y esencialmente por nuestro sentido de justicia. En el pasado, el hecho de haber tomado el mecanismo de mercado como si pudiera ser una solución a muchos problemas ha tenido algunos resultados dañinos, por cuanto es un instrumento que puede usarse en diferentes formas – con ó sin visión, con ó sin responsabilidad social. Ciertamente, un compromiso social con normas y prioridades es esencial no sólo para la equidad sino también para la eficiencia del mecanismo de mercado mismo.
Los debates y diálogos públicos pueden desempeñar un papel principal en la formación de valores. En este sentido, la apertura que va asociada con la democracia es parte de la solución a los problemas de falta de valores que obstaculizan la efectividad de los mercados. La fuerza del debate público no es la única correlación de la democracia con su amplio alcance, cultivar el debate puede hacer que la democracia en sí funcione mejor. Así como es importante subrayar que la democracia es necesaria, es igualmente esencial salvaguardar las condiciones y circunstancias que aseguran el rango y el alcance del proceso democrático. Tan valiosa como la democracia como fuente principal de oportunidad social (un reconocimiento que reclama una defensa vigorosa –por lo menos en Asia), es la necesidad de examinar las formas y medios para que ésta funcione bien y pueda desarrollar su potencial. El logro de la justicia social depende no sólo de las formas institucionales (incluyendo reglas y reglamentos democráticos) sino también de la practica efectiva de la misma. He tratado de presentar las razones por las que me he referido a este aspecto que es de gran importancia. Es la agenda principal que debemos afrontar en la actualidad.

Este artículo es un extracto de la disertación sobre “Democracia y Justicia Social” ofrecida en la Conferencia sobre Democracia, Economía de Mercado y Desarrollo, realizada en Seul, Korea en febrero de 1999. La versión en Inglés fue difundida en la revista del Banco Mundial “Development Outreach” .